El INRA se nos muere el 2013

Por: Juan Carlos Salas Acarapi

Alguna vez escuché con mucha preocupación hablar por los pasillos del INRA a personas que trabajan en esa institución como también a personas ajenas a ella, sobre la inminente desaparición del INRA el año 2013, año en que se cumple el plazo para culminar el saneamiento de la propiedad agraria de acuerdo a la legislación vigente. Debido a mi experiencia, debo decir que no es la primera vez que escucho esta preocupación. Esta misma versión ya surgió poco antes que se cumpliera el primer plazo de vigencia del saneamiento de acuerdo a la Ley Nº 1715 (es decir antes de la gestión 2006). Por lo tanto, sabedor de que los plazos siempre pueden ampliarse y que además no solo de saneamiento vive el INRA según sus atribuciones, no le di mucha importancia y hasta encontré algo jocosa esta apreciación al pensar que las mismas provenían de personas que quien sabe no conozcan muy bien la tarea institucional del INRA. Salvo que el fin del mundo llegue el 2012 o se haga esperar hasta el 2013, pensé para mis adentros, no habría riesgo de la extinción del INRA en ese año.

Sin embargo, reflexionando un poco más sobre el asunto, pude comprender que caí en la ingenuidad al no evaluar bien los futuros escenarios que ciertamente pueden devenir en esa posibilidad y que probablemente aquellas personas estaban en lo cierto.

Analizando bien las ocupaciones del INRA en los últimos años, y del reflejo de sus memorias institucionales, es posible observar que el común denominador de todas sus reparticiones ha sido la carrera por culminar los procesos de saneamiento de la forma más rápida, descuidando inclusive en algunos casos la calidad del trabajo técnico. Este afán por cumplir metas medibles en hectáreas saneadas y tituladas ha generado una cultura institucional si se quiere orientada exclusivamente al saneamiento de la propiedad agraria. No por nada la Dirección General de Saneamiento es la Dirección más grande tanto en presupuesto como en personal del INRA. Esto se replica en las oficinas departamentales donde las unidades de saneamiento acaparan los recursos institucionales, inclusive en Pando donde el saneamiento de tierras ya culminó se realizan procesos de replanteo formulados desde una visión de saneamiento.

La seguridad jurídica que brinda el derecho propietario perfeccionado es sin duda uno de los pilares fundamentales para el desarrollo rural. No obstante, habrá que preguntarse, ¿será que el saneamiento de tierras realmente otorga seguridad jurídica?

El proceso de saneamiento ha sido varias veces cuestionado por propios y extraños cuando se develaron sus debilidades tales como ser la posibilidad de fraudes en la verificación de la Función Económica Social, identificación deficiente o equivocada de los beneficiarios, extensos periodos de tiempo en su ejecución y otros muchos más। Pese a los esfuerzos constantes y paulatinos por disminuir estas debilidades, el proceso de saneamiento no es infalible y mantiene muchas de sus flaquezas.

Actualmente, de acuerdo a datos del INRA, existen poco más de 55 millones de hectáreas saneadas y tituladas representado más del 51% de la superficie total nacional sujeta a este procedimiento. Esto representa la emisión de miles de títulos ejecutoriales de derecho propietario agrario. Es necesario evaluar cuántas propiedades tituladas, exceptuando las de tipo comunal o comunitario, son todavía de propiedad de los beneficiarios iniciales a los que fueron tituladas, y si éstas no han sufrido cambios en su superficie y calificación ya sea por ventas parciales o por fusiones.

La dinámica en el mercado de tierras hace que en algunos lugares en un mismo año una propiedad agraria se transfiera hasta cuatro o cinco veces. Es más, se han dado casos en los cuales al culminar el proceso de saneamiento de alguna propiedad, el titulo ejecutorial se emita a nombre de un beneficiario que ya no es el actual propietario ya sea porque éste transfirió la propiedad de manera mercantil o por sucesión hereditaria. En estos casos es trascendental sopesar si vale la pena que nuestro Presidente del Estado Plurinacional canse su muñeca y desperdicie su tiempo al firmar un documento que probablemente ya no refleje la realidad y por ende pierda vigencia. Y no es que se trate de casos aislados, con el excesivo tiempo que se tarda en ejecutar algunos procesos de saneamiento, existen ya varios casos de estos. Quien sabe la emisión de títulos ejecutoriales pueda convenientemente limitarse para propiedades de tipo colectivo donde no existen o son muy pocos los cambios en los sujetos de derecho (en especial si son personas jurídicas) y en el objeto (predio).

Algunos defensores del título ejecutorial (documento cuyo nombre deberá ser discutido en algún momento por sus raíces monárquicas y coloniales que devienen de los documentos “ejecutoriales”) indican que este documento brinda seguridad jurídica y no es reemplazable por un simple certificado de tipo catastral. No obstante, los escándalos de fraudes y falsificación de documentos agrarios develados hace pocos meses muestran que no existe ciertamente seguridad en este documento. Aunque siempre es posible mejorar este aspecto por medio de la incorporación de barras magnéticas, franjas iridiscentes, etc., huelga decir que su validez igualmente se verá afectada más temprano que tarde al estar sometido al mercado de tierras, convirtiéndose con suerte en un documento ornamental enmarcado en un recuadro tallado en algún material vistoso.

Es cierto que el INRA ha implementado una unidad de Catastro Rural que entre sus fines tiene la de poder otorgar confiabilidad a la información de predios titulados de tal suerte que siempre se pueda tener información verídica sobre quiénes son los beneficiaros actuales que no necesariamente son los que figuran en los títulos ejecutoriales, y cuál la superficie real de sus propiedades que puede variar año tras año. Sin embargo esta unidad aun esta en formación y la legislación en la que se apoyan sus procedimientos es escasa o nula.

Bueno, el Catastro Rural es una de las asignaturas pendientes no solo del INRA sino del Estado Plurinacional que debe orientar la necesidad de que el perfeccionamiento del derecho agrario no se limite a un momento dado sino que sea continuo y se adapte a la dinámica real del mercado de tierras que existe en nuestro país. Esto podría, en un escenario favorable y positivo, modificar el enfoque actual del INRA reorientado el saneamiento de tierras más bien como un proceso de mensura catastral que culmine solo en algunos casos con la emisión de un titulo ejecutorial, y en la mayor parte de los casos con la emisión de un certificado de propiedad (tipo catastral) que pueda ser permanentemente actualizado con procesos rápidos, transparentes y confiables.

Por otra parte, sin el ánimo de cansar, es importante recordar que a estas alturas del proceso de perfeccionamiento del derecho agrario (más del 50% del territorio nacional), la seguridad jurídica es importante pero también lo es el trabajar en la equidad de la distribución y tenencia de tierras. La tan ansiada justicia social no se logra de por sí con el saneamiento de tierras sino con el desarrollo adecuado de los otros dos ejes operativos que el mismo INRA ha identificado en su Plan Trienal de Ajuste al nuevo Estado plurinacional 2010 -2012, esto es catastro rural y distribución de tierras.

Es curioso que como meta de dicho plan trienal se hayan establecido verificaciones de FES post saneamiento (orientadas a la reversión total o parcial de tierras) para apenas 140 predio por año (gestiones 2010 2011 y 2012), en contraposición a los miles de títulos emitidos anualmente. El informe memoria del INRA de la gestión 2010 indica que en esa gestión se revirtieron apenas 48.939 ha por incumplimiento de FES. ¿Será que todos los predios titulados hasta la fecha cumplen la FES a cabalidad?

En cuanto a dotación de tierras fiscales, en el documento Plan Estratégico Nacional de Saneamiento y Titulación de Tierras 2007-2013 (PENSAT) elaborado por el INRA se identificaron hasta finales de la gestión 2006 un total de 2.589.819 ha de tierras fiscales susceptibles de distribución. El informe de Gobierno “Bolivia si cambia Evo sigue” elaborado a finales de la gestión 2008 por el Viceministerio de Planificación y Coordinación y el Viceministerio de Coordinación Gubernamental, indica que entre las gestiones 2006 al 2008 se dotaron apenas 737.029 ha.

De acuerdo al informe memoria de la gestión 2010 del INRA durante esa gestión se habrían dotado apenas 196.400 ha. Esto refleja la poca atención desde el Estado hacia las políticas de distribución de tierras ya que existen escasos recursos para promover asentamientos humanos. Una mayor atención hacia estos planes podría, sin duda, minimizar los problemas de invasiones de tierras y la inequidad en la tenencia de tierras.

Sin información confiable y actualizada, y con cuestionamientos sobre sus procedimientos que empañan su eficiencia, es muy probable que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria realmente culmine (muera) el 2013. Del mismo modo, atendiendo de manera escasa a la distribución y redistribución de tierras y con el desarrollo apenas incipiente del Catastro Rural, el INRA parece ir por el mismo camino. Máxime si desde el interior de esta entidad no se dan señas claras de desarrollar y aplicar sus otras atribuciones.

Me animo a decir que es necesario y urgente reorientar la legislación e institucionalidad agraria una vez más, si antes se lo hizo para su reconducción con principios comunitarios, ahora debería orientarse a una mayor justicia social, transparencia y veracidad en la información, y equidad en la distribución, redistribución y tenencia de tierras. Ahora que está en proceso de construcción la nueva Ley de Tierras es oportuno reflexionar sobre estos temas antes que sea tarde.